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中國銀保監(jiān)會最新論文:與數(shù)字貨幣相關(guān)ICO活動為法定金融業(yè)務

 

一、引言

近年來,金融科技(Fintech)在全球范圍內(nèi)迅速興起。以區(qū)塊鏈(Blockchain)為代表的分布式賬戶(Distributed Ledger Technology)被認為是最有發(fā)展?jié)摿Φ慕鹑诳萍技夹g(shù)。作為其應用形式之一,比特幣等私人數(shù)字貨幣快速發(fā)展,近期參與人數(shù)進一步增加,交易規(guī)模繼續(xù)擴大,價格大幅波動,部分業(yè)務涉及突破法律法規(guī),積累形成了一定的潛在風險,引起各方面廣泛關(guān)注,如金融穩(wěn)定理事會(2016)、國際貨幣基金組織(2016)、國際清算銀行支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(2017)、歐洲中央銀行(2015)等。在金融科技快速發(fā)展背景下,國際組織、各國央行和監(jiān)管機構(gòu)均高度重視、密切跟蹤研究金融科技的發(fā)展應用及其對金融穩(wěn)定的影響,也力求對相關(guān)業(yè)務模式進行“穿透定性”并按照金融本質(zhì)實施監(jiān)管。本文梳理了分布式賬戶(Distributed Ledger Technology)和區(qū)塊鏈(Blockchain)、數(shù)字貨幣(Digital Currency)、首次代幣發(fā)行(Initial Coin Offering,ICO)等主要概念、分類與發(fā)展現(xiàn)狀,分析比較了主要國家或地區(qū)的監(jiān)管原則和監(jiān)管方式,并結(jié)合我國實際情況提出了思考和建議。

二、主要概念與發(fā)展現(xiàn)狀

(一)分布式賬戶

目前,分布式賬戶尚無統(tǒng)一權(quán)威定義。英國金融行為監(jiān)管局將分布式賬戶定義為一種技術(shù)模式方案,在網(wǎng)絡中實現(xiàn)對參與者交易活動的同步記載(FCA,2017)。數(shù)據(jù)記載需滿足以下條件:一是唯一性,交易與記錄一一對應;二是記錄連續(xù)不間斷;三是記錄格式標準統(tǒng)一;四是加密不可篡改。這些數(shù)據(jù)同步分發(fā)給網(wǎng)絡中所有參與者進行存儲、調(diào)取和比對。目前的主要應用領(lǐng)域為交易簿記、資產(chǎn)確權(quán)和身份驗證等。與此相比,傳統(tǒng)的“中心化”模式由單一的中央機構(gòu)或系統(tǒng),如央行支付系統(tǒng)、證券交易所等完成相關(guān)交易及其記載。需要指出的是,分布式賬戶并不是一項全新技術(shù),而是隨著共享數(shù)據(jù)庫、加密技術(shù)、點對點傳輸網(wǎng)絡等技術(shù)發(fā)展,進一步形成的多類技術(shù)組合方案。

(二)區(qū)塊鏈

區(qū)塊鏈是分布式賬戶最主要也最具代表性的技術(shù),具體為:網(wǎng)絡中的所有參與者同步記錄某一交易活動信息,并互相驗證信息真實性,防范信息被篡改。

在區(qū)塊鏈模式下,網(wǎng)絡中的每一個參與者(即節(jié)點Nodes)都擁有一個分布式賬戶,用以記錄交易數(shù)據(jù)。當交易發(fā)生后,交易雙方可以向網(wǎng)絡提交信息,交易信息經(jīng)加密后即不可篡改,并以命名為區(qū)塊(Block)的數(shù)據(jù)包形式存在。每一個區(qū)塊都要同時發(fā)送給網(wǎng)絡中的其他參與者,與其分布式賬戶中的歷史記錄同步比對驗證,只有網(wǎng)絡中絕大多數(shù)(如需超過51%)參與者均認可所載信息的真實性和有效性,這一區(qū)塊才能存入網(wǎng)絡中的各個分布式賬戶,并與已在賬本中存檔的區(qū)塊相鏈接(Chain),形成區(qū)塊鏈。

區(qū)塊鏈最早應用于比特幣等數(shù)字貨幣的生成、存儲和交易,目前正探索向支付清算、會計、審計、證券交易、風險管理等領(lǐng)域擴展。業(yè)界普遍認為,支付行業(yè)可能會首先成為其應用的重點領(lǐng)域。例如,2015年底,納斯達克市場推出了基于區(qū)塊鏈技術(shù)的交易平臺,用以實現(xiàn)部分非流通股票的交易和結(jié)算。瑞銀集團在倫敦成立了區(qū)塊鏈研發(fā)實驗室,探索區(qū)塊鏈在支付結(jié)算等方面的運用。中國銀聯(lián)與IBM合作,在2016年嘗試推出了基于區(qū)塊鏈技術(shù)的跨行積分兌換系統(tǒng)。

國際上總體認為,分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展尚處于起步階段,只在限定區(qū)域或機構(gòu)內(nèi)實施了小范圍研發(fā)和應用,其效果還有待實踐檢驗。主要原因為:一是運行效率尚不及傳統(tǒng)的“中心化”模式。由于信息同步記入網(wǎng)絡中所有參與者的賬戶,需要進行大量重復運算。二是運行成本較高。需大量消耗硬件設(shè)備、網(wǎng)絡和電力能源等,且隨著網(wǎng)絡擴展和參與者增加,成本還會同步增長。因此,目前僅適用于少數(shù)場景:一是缺乏所有成員共同信任的權(quán)威機構(gòu);二是無需實時或高效地記錄交易和存取數(shù)據(jù);三是獲取的收益可以覆蓋高額的設(shè)備投入和資源消耗成本。分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)能否突破這些制約因素,實現(xiàn)大規(guī)模推廣并產(chǎn)生變革性影響,還有待觀察。

同時,分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)也可能對金融穩(wěn)定產(chǎn)生影響。例如,此項技術(shù)具有“多邊互信”“去中心化”等特征,交易活動脫離中央清算機制,可能會增加交易各方之間的風險敞口,增大風險監(jiān)測和管控難度;同時,也可能降低用戶對銀行等傳統(tǒng)金融中介和交易所的依賴,影響現(xiàn)有金融機構(gòu)的競爭力。一些科技企業(yè)在未受監(jiān)管的情況下涉足金融業(yè)務,容易造成不公平競爭。在系統(tǒng)層面,還可能增加機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性和金融體系的復雜性,強化羊群效應和市場共振,增強風險波動和順周期性,影響金融穩(wěn)定(李文紅和蔣則沈,2017)。

(三)比特幣等數(shù)字貨幣

數(shù)字貨幣又稱加密貨幣(Cryptocurrency)或虛擬貨幣(Virtual Currency)。按照發(fā)行主體劃分,數(shù)字貨幣可分為法定數(shù)字貨幣和私人數(shù)字貨幣兩類。法定數(shù)字貨幣是指由中央銀行依法發(fā)行,具備無限法償性,具有價值尺度、流通手段、支付手段和價值貯藏等功能的數(shù)字化形式貨幣。私人數(shù)字貨幣理論上不應稱為“貨幣”,其本質(zhì)是市場機構(gòu)或個人自行設(shè)計發(fā)行,并約定應用規(guī)則的數(shù)字化符號,性質(zhì)上類似于在一定范圍內(nèi)可流通的商品。

比特幣為一種典型的私人數(shù)字貨幣,是區(qū)塊鏈技術(shù)在全球的首個實際應用案例。比特幣由參與者通過計算機,按照非常復雜的運算規(guī)則,以解出所設(shè)定數(shù)學算題的方式生成。比特幣本質(zhì)上是按照規(guī)定算法生成的具有唯一性的數(shù)字信息,記載于所有比特幣參與者組成的全球開放網(wǎng)絡中。在每個參與者的服務器上,均可按照區(qū)塊鏈的約定規(guī)則,同步記錄并更新比特幣的生成、存儲、交易信息。根據(jù)其算法,比特幣預計在2040年左右達到2100萬個的生成上限,從而形成所謂的“發(fā)行量恒定”。

比特幣及其理論興起的背景為,2008年全球金融危機爆發(fā)后,主要發(fā)達國家先后實施非常規(guī)貨幣政策,出現(xiàn)流動性快速增加、貨幣貶值等問題,引發(fā)市場對中央銀行貨幣發(fā)行機制的質(zhì)疑。比特幣提出的“發(fā)行量恒定”“去中心化”“全體參與者共同約定”等理念,在一定程度上契合了公眾對改進貨幣發(fā)行機制的訴求,獲得了一定的嘗試和發(fā)展空間。

由于比特幣僅為數(shù)字符號,缺乏內(nèi)在價值和衡量標準,其價格主要由供需決定。近年來,隨著后續(xù)投資者快速增長和入場資金大幅增加,以及多數(shù)持幣者囤積居奇,比特幣的供需失衡不斷加劇,價格總體呈現(xiàn)大漲大落趨勢,并出現(xiàn)較為明顯的投機炒作現(xiàn)象。根據(jù)數(shù)字貨幣的主要服務提供商(CoinMarketCap)綜合多個交易平臺數(shù)據(jù)生成的價格,自2009年問世至今,比特幣價格由0美元漲至2017年底的1.3萬美元,最高價位為2017年12月19日的1.9萬美元,之后一路走跌。截至2018年3月底,比特幣價格為6883美元,較最高點下跌逾六成。

此外,依托比特幣概念,市場出現(xiàn)了ICO等融資活動。ICO是企業(yè)或個人在網(wǎng)絡上公布創(chuàng)業(yè)項目方案(白皮書),以自行定義的代幣(Token)公開募集比特幣或其他具有一定流通性的私人數(shù)字貨幣,進而換取資金支持創(chuàng)業(yè)項目的行為。由于缺乏監(jiān)管約束、行業(yè)自律和透明度等原因,在部分地區(qū)出現(xiàn)了欺詐和偽造項目,形成規(guī)避監(jiān)管的非法證券發(fā)行或非法集資渠道。

三、國際組織與相關(guān)國家/地區(qū)的監(jiān)管方式

(一)關(guān)于分布式賬戶、區(qū)塊鏈技術(shù)

近年來,國際組織和各國監(jiān)管機構(gòu)普遍對分布式賬戶、區(qū)塊鏈等新技術(shù)在金融業(yè)的應用與潛在風險予以密切關(guān)注,并加強跟蹤研究。金融科技雖然發(fā)展較快,但尚未產(chǎn)生新的金融模式,仍未超越存款、貸款、支付、證券發(fā)行、投資咨詢、資產(chǎn)管理等金融業(yè)務范疇(李文紅,2017)。因此,各國監(jiān)管機構(gòu)普遍遵循“技術(shù)中立”原則,按照金融本質(zhì)而不是技術(shù)形式實施監(jiān)管。對屬于金融領(lǐng)域的業(yè)務活動實施“穿透定性”,相應納入現(xiàn)行金融監(jiān)管體系。在新技術(shù)、新模式還未成熟穩(wěn)定的情況下,尚未有監(jiān)管機構(gòu)另行建立監(jiān)管制度安排。

在國際組織層面,2016年2月,金融穩(wěn)定理事會在紐約聯(lián)儲舉行會議,專門討論區(qū)塊鏈的發(fā)展和潛在影響。參會者達成初步共識:應更積極地關(guān)注、監(jiān)測區(qū)塊鏈的發(fā)展應用情況,與業(yè)界保持充分溝通,但現(xiàn)階段暫不需要制定專門的法規(guī)制度(FSB,2016)。2017年2月,國際清算銀行下設(shè)的支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會研究認為,分布式賬戶可能會深刻改變資產(chǎn)持有形式、交易合約履行和風險管理等實踐,但還處于發(fā)展過程中,現(xiàn)階段尚未獲取充分證據(jù),表明在短期內(nèi)可以得到廣泛應用(CPMI,2017)。

在國家/地區(qū)層面,美國證監(jiān)會認為,在證券活動中應用區(qū)塊鏈,只是用“分布式賬戶”記賬方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的中央記賬方法,改變了交易形式,但并未改變交易本質(zhì),因此仍需嚴格遵守證券活動的法律法規(guī)并接受監(jiān)管(SEC,2017)。英國金融行為監(jiān)管局表示,將始終堅持“技術(shù)中立”原則,不按照技術(shù)類型或具體形式,而是針對金融活動及機構(gòu)實施監(jiān)管。就分布式賬戶而言,現(xiàn)階段暫無必要改變現(xiàn)有監(jiān)管體系和方式(FCA,2017)。瑞士金融市場監(jiān)管局也表示,“技術(shù)中立”是金融監(jiān)管的基本原則,也是現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎(chǔ)。任何違反監(jiān)管規(guī)定的行為,無論基于何種技術(shù),都要接受監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)查和懲處(FINMA,2016)。

與此同時,各國監(jiān)管機構(gòu)也普遍加強了對新技術(shù)的關(guān)注研究。美國證監(jiān)會于2017年成立由75名成員組成的分布式賬戶工作組開展應用研究和風險識別,同時加強內(nèi)外協(xié)調(diào)溝通。瑞士政府建立了由財政部、司法部、金融市場監(jiān)管局等組成的聯(lián)合工作組,以加強對區(qū)塊鏈和ICO活動的跟蹤研究。新加坡金管局于2016年11月啟動了分布式賬戶技術(shù)試驗項目,與銀行業(yè)協(xié)會、商業(yè)銀行、技術(shù)公司共同探索在跨行支付結(jié)算領(lǐng)域的應用,并與香港金管局簽署合作備忘錄,加強分布式賬戶應用于跨境貿(mào)易融資的雙邊合作。

(二)關(guān)于私人數(shù)字貨幣

1.關(guān)于私人數(shù)字貨幣的性質(zhì)認定

各國普遍表示,比特幣等私人數(shù)字貨幣不是法定貨幣,并不斷向投資者進行風險提示。各國央行和監(jiān)管機構(gòu)普遍表示,私人數(shù)字貨幣不具有普遍的可接受性和法償性,本質(zhì)上不是貨幣。同時,鑒于與美元等主權(quán)貨幣的兌換比率波動劇烈,其市場風險、流動性風險和信用風險可能會影響消費者權(quán)益、金融秩序和社會穩(wěn)定。從消費者權(quán)益保護角度,中國、美國、歐洲、加拿大、俄羅斯、新加坡、香港地區(qū)等監(jiān)管機構(gòu)均發(fā)布了風險提示,提醒數(shù)字貨幣參與者關(guān)注投資風險、技術(shù)風險和法律風險,并防范黑客攻擊、反洗錢、反恐怖融資、依法納稅等方面的潛在風險。例如,2018年1月,日本大型數(shù)字貨幣交易所Coincheck遭網(wǎng)上黑客技術(shù)攻擊,失竊約5.2億個數(shù)字貨幣,市價約為5.23億美元。

目前,各國對私人數(shù)字貨幣是否為金融工具意見不一,其性質(zhì)需根據(jù)具體情形進行判定。如德國財政部認為數(shù)字貨幣是一種金融工具,歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局和英國金融行為監(jiān)管局則表示,數(shù)字貨幣本身不是銀行存款或金融工具。美聯(lián)儲認為,數(shù)字貨幣缺乏內(nèi)在價值,沒有安全資產(chǎn)支持,也不是任何機構(gòu)的負債,難以簡單對其進行定性(美聯(lián)儲,2017)。與此同時,美國商品期貨交易委員會認為,對于符合《商品交易法案》所定義“商品”特征的數(shù)字貨幣,應作為大宗商品進行監(jiān)管(CFTC,2015);美國證監(jiān)會認為,目前難以證明所有數(shù)字貨幣均不符合“證券”特征,對于符合“證券”特征的數(shù)字貨幣,應納入證券發(fā)行框架進行監(jiān)管(SEC,2017)。

2.關(guān)于私人數(shù)字貨幣的監(jiān)管方式

各國對比特幣等私人數(shù)字貨幣的監(jiān)管方式主要分為兩類:一是對與私人數(shù)字貨幣相關(guān)的金融業(yè)務進行限制甚至禁止,二是將與私人數(shù)字貨幣相關(guān)的金融業(yè)務納入現(xiàn)行監(jiān)管框架。

(1)對與數(shù)字貨幣相關(guān)的金融業(yè)務實施嚴格限制或禁止。2013年,我國明確禁止金融機構(gòu)和第三方支付機構(gòu)參與比特幣交易活動。人民銀行等部門于2013年12月發(fā)布《關(guān)于防范比特幣風險的通知》,要求“各金融機構(gòu)和支付機構(gòu)不得以比特幣為產(chǎn)品或服務定價,不得買賣或作為中央對手買賣比特幣,不得承保與比特幣相關(guān)的保險業(yè)務或?qū)⒈忍貛偶{入保險責任范圍,不得直接或間接為客戶提供其他與比特幣相關(guān)的服務”。相關(guān)服務包括:結(jié)算、法幣兌換、托管、抵押、發(fā)行金融產(chǎn)品,將比特幣為信托、基金的投資標的等(人民銀行等,2013)。2017年,我國對集中數(shù)字貨幣交易活動進行了整治。人民銀行、銀監(jiān)會等部門于2017年9月發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》,禁止網(wǎng)絡平臺開展法定貨幣與代幣、“虛擬貨幣”相互之間的兌換、定價、信息中介等業(yè)務(人民銀行等,2017)。隨后,要求各地政府綜合采取電價、土地、稅收和環(huán)保等措施,引導轄內(nèi)從事比特幣生產(chǎn)(俗稱“挖礦”)的企業(yè)有序退出。部分地方政府要求電力系統(tǒng)停止對比特幣生產(chǎn)活動供電,并取消其他相關(guān)優(yōu)惠政策。2017年底以來,一些境內(nèi)人士轉(zhuǎn)向境外(以日本、香港為主)網(wǎng)站平臺進行交易。2018年初,又進一步要求地方政府對于在當?shù)刈缘募袛?shù)字貨幣交易場所,包括采用“出海”形式繼續(xù)為國內(nèi)用戶提供服務的網(wǎng)站平臺,持續(xù)加強清理整頓。中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會也進一步強化風險提示,提醒投資者關(guān)注境內(nèi)外政策風險,遠離非法金融活動,并強調(diào)境外平臺同樣存在系統(tǒng)安全、市場操縱和洗錢等風險隱患(中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會,2018)。

在其他國家,如俄羅斯政府認為比特幣的推廣及匿名支付,會對本國法定貨幣產(chǎn)生替代效應,影響公眾對法幣的信心,故予以禁止。泰國央行禁止銀行參與任何數(shù)字貨幣交易活動,包括自身投資或交易數(shù)字貨幣、設(shè)立交易平臺、為交易提供信用卡等支付或融資工具、提供投資咨詢等。韓國政府于2017年底組建跨部門數(shù)字貨幣對策小組防范數(shù)字貨幣過度投機行為。此后,禁止未成年人和非居民開設(shè)數(shù)字貨幣賬戶,禁止金融機構(gòu)為數(shù)字貨幣購買、投資或相關(guān)抵押擔保活動提供服務,要求數(shù)字貨幣交易平臺于2018年1月1日起暫停開立新的賬戶。目前,韓國政府正在研究對數(shù)字貨幣交易實施實名身份認證,禁止匿名交易。歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局和意大利監(jiān)管機構(gòu)也表示,不鼓勵銀行和其他金融機構(gòu)持有數(shù)字貨幣或參與交易。

(2)將與比特幣等私人數(shù)字貨幣相關(guān)的金融活動,按照業(yè)務屬性納入現(xiàn)行監(jiān)管框架。雖然各國對私人數(shù)字貨幣是否為金融工具意見不一,因而暫未將商戶或個人單純購買、持有、出售或開發(fā)私人數(shù)字貨幣的行為納入金融監(jiān)管,但對于與數(shù)字貨幣相關(guān)的金融活動,則普遍認為應至少根據(jù)其業(yè)務屬性納入相應的監(jiān)管框架。需要納入監(jiān)管的業(yè)務活動主要有三類:一是以數(shù)字貨幣為基礎(chǔ)資產(chǎn)的衍生品交易,如美國商品期貨交易委員會和英國金融行為監(jiān)管局等。二是為數(shù)字貨幣交易提供的支付服務。如法國審慎監(jiān)管局表示,任何使用法定貨幣為比特幣買賣提供資金劃轉(zhuǎn)服務的行為均屬于支付業(yè)務,需持有支付服務機構(gòu)牌照。瑞典認為比特幣交易屬于貨幣兌換業(yè)務,或涉及資金支付業(yè)務,提供交易服務的機構(gòu)應按照法律規(guī)定接受監(jiān)管。日本于2017年4月修訂《支付服務法案》,明確將數(shù)字貨幣涉及的支付業(yè)務納入監(jiān)管范疇。三是私人數(shù)字貨幣交易平臺。多數(shù)國家要求將其視同交易場所,按照法定程序申領(lǐng)牌照并接受持續(xù)監(jiān)管。如日本金融監(jiān)督廳于2017年9月同意注冊11家數(shù)字貨幣交易平臺,并提出了信息披露、系統(tǒng)安全、資產(chǎn)隔離、內(nèi)控檢查等監(jiān)管要求,還要求遵守反洗錢、打擊犯罪活動、可疑資金報告等法律規(guī)定。對于難以定性的業(yè)務,監(jiān)管機構(gòu)通常要求從業(yè)機構(gòu)事前主動進行合規(guī)評估,由監(jiān)管機構(gòu)分析定性后明確適用的監(jiān)管框架,或納入監(jiān)管沙盒觀察測試(如英國金融行為監(jiān)管局)。

在美國,紐約州金融服務局于2015年發(fā)布《數(shù)字貨幣監(jiān)管法案》,對“數(shù)字貨幣業(yè)務活動”進行了界定,即支付、兌換、托管、代客買賣數(shù)字貨幣以及控制、管理或發(fā)行數(shù)字貨幣。凡是在紐約州從事上述一項或多項業(yè)務,均需事先從紐約州金融服務局申領(lǐng)牌照,并遵守資本要求、資產(chǎn)托管、消費者保護、信息披露、反洗錢等相關(guān)規(guī)定。銀行機構(gòu)開展上述業(yè)務,也需事先獲得批準并遵守相關(guān)規(guī)定。

(三)關(guān)于首次代幣發(fā)行

目前,各國普遍認定ICO活動本質(zhì)上為一種公開融資活動,多數(shù)國家將其界定為證券發(fā)行行為。與數(shù)字貨幣做法類似,各國也主要有兩種監(jiān)管方式。

一是對ICO活動予以禁止。在我國,人民銀行等七部委于2017年9月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》,將ICO定性為未經(jīng)批準非法公開融資的行為,涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動,禁止各類代幣發(fā)行融資活動。同時,禁止各金融機構(gòu)和第三方支付機構(gòu)開展與代幣發(fā)行融資交易相關(guān)的業(yè)務(人民銀行等,2017)。2017年9月,韓國金融監(jiān)督院宣布將禁止所有形式的首次代幣發(fā)行融資,無論其采取什么技術(shù),使用什么名義。

二是納入證券監(jiān)管范疇。美國證監(jiān)會明確表示:第一,ICO本質(zhì)是企業(yè)從投資者募集資金,并按預先約定分配收益。按照聯(lián)邦法律,任何證券活動,無論使用何種技術(shù)和術(shù)語,其性質(zhì)認定均取決于業(yè)務本質(zhì)。“ICO代幣”符合證券的法定特征,須納入《證券法》實施監(jiān)管。第二,如果網(wǎng)絡平臺開展代幣推介銷售,必須按照《證券法》事先在證監(jiān)會進行注冊,否則屬于違法行為(SEC,2017)。第三,證監(jiān)會與商品期貨交易委員會在2018年發(fā)布《關(guān)于對數(shù)字貨幣采取措施的聯(lián)合聲明》,明確表示,不論是以數(shù)字貨幣、代幣還是其他名義開展的違法違規(guī)行為,都要進行穿透分析,判定其業(yè)務實質(zhì)并依法采取監(jiān)管措施。此外,兩家監(jiān)管機構(gòu)還多次向投資者發(fā)布警示公告,提示市場操縱和欺詐風險(SEC和CFTC,2018)。英國金融行為監(jiān)管局也于2017年9月發(fā)布風險警示,指出ICO代幣價值波動性較大,大多數(shù)ICO公司設(shè)立在海外或不受監(jiān)管,投資具有高風險和高投機性,提示消費者謹慎投資(FCA,2017)。香港證監(jiān)會于2017年9月發(fā)布《有關(guān)首次代幣發(fā)行的聲明》,表示雖然一般ICO發(fā)行或銷售的數(shù)碼代幣被視為“虛擬商品”,但若符合《證券及期貨條例》的“證券”特征,則需接受香港證券法規(guī)監(jiān)管。第一,若該代幣代表對發(fā)行企業(yè)擁有的股權(quán)或所有權(quán)權(quán)利,則應視為“股份”;第二,若發(fā)行人可于指定日期向持有人償還本金和利息,則應視為“債券”;第三,若ICO項目管理者集中管理募集資金并投資于不同項目,代幣持有人有權(quán)分享相關(guān)投資回報,則應視為“集合資產(chǎn)管理計劃”。上述活動及與之相關(guān)的交易、咨詢、推介、投資管理行為均屬于受監(jiān)管的證券活動,無論經(jīng)營主體是否在香港境內(nèi),只要以香港公眾為服務對象,就必須事先獲得相應牌照并受證監(jiān)會監(jiān)管(SFC,2017)。新加坡金管局于2017年8月發(fā)布聲明:第一,任何數(shù)字代幣如果涉及發(fā)行股權(quán)、債權(quán)憑證以及集合資產(chǎn)管理計劃等《證券期貨法》監(jiān)管的行為,發(fā)行前必須向金管局注冊并提交相關(guān)文件;第二,任何發(fā)行機構(gòu)和交易服務機構(gòu)必須依照《金融顧問法》規(guī)定,取得法定牌照;第三,任何提供數(shù)字代幣二級市場交易服務的機構(gòu),均需向金管局申領(lǐng)交易所或市場運營商牌照;第四,嚴格遵守反洗錢、反恐融資等相關(guān)規(guī)定(MAS,2017)。2018年5月24日,新加坡金管局向境內(nèi)8家數(shù)字貨幣交易平臺發(fā)出正式警告,所有平臺未經(jīng)金管局批準,不得交易任何具有證券或期貨合約屬性的產(chǎn)品,正在開展的交易業(yè)務必須立即停止。同時,金管局還叫停了一起具有股權(quán)發(fā)行性質(zhì)的ICO活動,責令發(fā)行方終止發(fā)行行為、回收代幣并向投資者退還資金。

(四)關(guān)于法定數(shù)字貨幣

近年來,各國普遍加強了對法定數(shù)字貨幣的研究,部分國家開始探索數(shù)字法幣發(fā)行、流通的技術(shù)研發(fā)和制度安排,但多數(shù)國家尚未提出實質(zhì)性的具體發(fā)行計劃。美聯(lián)儲表示,面向公眾發(fā)行法定數(shù)字貨幣涉及法律、技術(shù)可靠性、網(wǎng)絡安全、洗錢、個人隱私等諸多問題,需要嚴謹論證,避免對已經(jīng)較為成熟的支付體系和金融穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響(美聯(lián)儲,2017)。歐央行提出,歐元區(qū)的法定數(shù)字貨幣尚處于研究論證階段。數(shù)字法幣設(shè)計必須充分考慮能否實現(xiàn)維護物價穩(wěn)定目標,并基于技術(shù)安全性、中立性、使用效率和公眾支付的自由選擇權(quán)等四項基本原則,綜合衡量必要性(ECB,2012,2015和2017)。

法定數(shù)字貨幣可分為兩種發(fā)行模式:一是中央銀行單層投放模式,又稱為零售發(fā)行模式。即中央銀行不通過商業(yè)銀行,而是直接面向社會發(fā)行、管理、回收法定數(shù)字貨幣。單層投放模式在理論上有利于提升發(fā)行效率、降低流通成本,但同時也具有許多不確定性:第一,對貨幣政策框架和金融穩(wěn)定形成挑戰(zhàn)。法定數(shù)字貨幣在銀行存款之外,為公眾提供了新的無風險資產(chǎn)選擇,對貨幣供應量M0、M1、M2和貨幣政策傳導渠道均會產(chǎn)生影響。資金存放形式從銀行存款轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字法幣,也會影響商業(yè)銀行體系的存款創(chuàng)造和貸款發(fā)放功能,進而影響金融穩(wěn)定。第二,可能存在技術(shù)安全問題。法定數(shù)字貨幣由央行集中管理,有可能受到網(wǎng)絡攻擊,成為洗錢等犯罪活動載體,央行必須有能力長期確保數(shù)字貨幣的安全性。第三,匿名性問題。央行是否應集中保存公眾隱私信息,仍存在爭議。由于單層投放模式將從根本上改變現(xiàn)行貨幣發(fā)行體制,多數(shù)國家持謹慎態(tài)度。英格蘭銀行表示,當前還沒有發(fā)行法定數(shù)字貨幣的具體計劃。美聯(lián)儲認為,現(xiàn)階段不宜采用單層投放模式,其當前的優(yōu)先考慮也不是發(fā)行數(shù)字法幣,而是以現(xiàn)有銀行體系和支付系統(tǒng)為基礎(chǔ),充分利用新技術(shù)提高銀行和支付系統(tǒng)的運行效率,并密切跟蹤分布式賬戶、區(qū)塊鏈等新技術(shù)的發(fā)展應用。

二是中央銀行—商業(yè)銀行雙層投放模式,又稱批發(fā)發(fā)行模式。雙層投放模式是指沿用現(xiàn)行紙幣流通模式,由中央銀行向商業(yè)銀行發(fā)行數(shù)字貨幣,再委托商業(yè)銀行向公眾提供法定數(shù)字貨幣存取等服務。在實施效果上,該模式僅是對M0的替代或補充,不會因央行信用優(yōu)勢而形成對M1、M2的替代擠出,有助于保持現(xiàn)行貨幣發(fā)行流通體系的連續(xù)性,也防止技術(shù)風險過度集中于央行。目前,各國普遍傾向于采用這一模式,已有部分國家啟動了試驗項目。如加拿大央行、新加坡金管局基于分布式賬戶技術(shù),參照中央銀行與商業(yè)銀行之間的大額支付系統(tǒng),在模擬環(huán)境下探索數(shù)字貨幣實時投放。人民銀行于2014年成立法定數(shù)字貨幣研究小組,2017年正式成立數(shù)字貨幣研究所,已經(jīng)開始研發(fā)試驗工作,并側(cè)重于研究雙層投放發(fā)行模式。

四、思考與建議

(一)遵循“技術(shù)中立”原則,按照金融業(yè)務本質(zhì)實施監(jiān)管,維護市場公平競爭

技術(shù)創(chuàng)新有助于擴大金融服務渠道、提高經(jīng)營效率,但代替不了金融的基本功能,也沒有改變金融風險的隱蔽性、傳染性和突發(fā)性。無論是科技企業(yè)還是金融機構(gòu),只要從事同類金融業(yè)務,都應在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下,接受相應的市場準入和持續(xù)監(jiān)管,遵循同等的業(yè)務規(guī)則和風險管理要求,以維護公平競爭,防止監(jiān)管套利,避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

(二)及時“穿透定性”,防止冒用“技術(shù)”名義違法違規(guī)開展金融業(yè)務

按照全國金融工作會議關(guān)于強化金融監(jiān)管、將所有金融業(yè)務納入監(jiān)管的要求,進一步梳理我國現(xiàn)存的金融科技/互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務,透過其名稱、形式和渠道,分析業(yè)務實質(zhì)、法律關(guān)系和風險特征,明確哪些業(yè)務需要持牌經(jīng)營及其所適用的監(jiān)管規(guī)則(李文紅,2017)。目前,與分布式賬戶、區(qū)塊鏈、數(shù)字貨幣相關(guān)的資金交易結(jié)算、衍生產(chǎn)品交易、ICO融資、運營交易場所等活動均為法定金融業(yè)務,須納入相應的金融監(jiān)管框架,在許可范圍內(nèi)合規(guī)審慎經(jīng)營。

(三)加強對金融機構(gòu)與科技企業(yè)合作的監(jiān)管

在鼓勵金融機構(gòu)積極運用分布式賬戶、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術(shù)同時,應加強對其與科技企業(yè)合作的監(jiān)管,要求其強化對信息科技風險、外包風險和其他操作風險的管控,尤其應確保在業(yè)務外包時仍要承擔風險管控主體責任,對科技企業(yè)等外包服務機構(gòu)建立盡職調(diào)查、風險評估和持續(xù)監(jiān)測制度,不能因業(yè)務外包而降低風險管控標準。

(四)持續(xù)加強跟蹤研究和監(jiān)測分析,做好監(jiān)管準備

密切跟蹤研究分布式賬戶、區(qū)塊鏈等金融科技發(fā)展對銀行業(yè)務模式、風險特征和銀行監(jiān)管的影響,加強與金融科技企業(yè)的溝通交流,及時準確把握發(fā)展動態(tài),做好專業(yè)知識、人才隊伍、政策措施等方面的儲備。同時,積極參與金融穩(wěn)定理事會、巴塞爾委員會等國際組織的政策研討,加強與其他國家監(jiān)管同行的溝通交流,共同探索如何完善監(jiān)管規(guī)則,改進監(jiān)管方式,確保監(jiān)管有效性。

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